Base légale
- Ordonnance-loi n°010/2012, art. 75 : la DGRAD dispose d’un pouvoir étendu de contrôle des déclarations et paiements relatifs aux recettes non fiscales. Les cadres et agents habilités de la DGRAD (tant au niveau central que provincial ou urbain) peuvent effectuer des contrôles sur place (chez le redevable) ou sur pièces (contrôle documentaire), afin de vérifier l’exactitude des déclarations faites et des paiements effectués par les débiteurs de droits, taxes et redevances . En cas de contre-vérification nécessaire, les inspecteurs de la DGRAD (ayant qualité d’Officier de police judiciaire) sont compétents. Ce contrôle par la DGRAD ne se fait pas en double des contrôles du service d’assiette, sauf missions mixtes le cas échéant .
- Ordonnance-loi n°010/2012, art. 76 : indépendamment du contrôle exercé par la DGRAD, les services d’assiette sectoriels (ministères ou administrations génératrices) conservent un pouvoir de contrôle technique dans le cadre de leur mission de police sectorielle. Ces contrôles par l’administration d’origine, qui portent sur la conformité aux réglementations spécifiques, peuvent révéler des manquements donnant lieu à des pénalités d’assiette (sans toutefois empiéter sur l’aspect financier déjà contrôlé par la DGRAD) .
- Ordonnance-loi n°010/2012, art. 77-82 : Organisation du contrôle sur place. Les contrôles sur place de la DGRAD s’effectuent chez le redevable (au siège de l’entreprise ou lieu d’activité) pendant les heures ouvrables . Un avis de mission (ordre de mission signé par l’autorité compétente) est adressé préalablement indiquant la période et la nature des droits à contrôler. Si l’ordre de mission est général (sans limites précises de période ou de taxe), l’agent contrôleur est autorisé à vérifier l’ensemble des droits et taxes dus par l’assujetti sur les exercices non encore contrôlés, dans la limite de l’année en cours et des quatre années antérieures (délai de reprise). Le contrôle peut être élargi à d’autres périodes ou taxes par un ordre de mission complémentaire si nécessaire . L’ordonnance-loi prévoit des règles de bonne conduite : possibilité pour l’assujetti de demander le report de la date de début du contrôle (une seule fois, avec motif valable, réponse tacite positive sous 5 jours) , appel à des experts techniques externes si le contrôle requiert des compétences spécialisées (par ex. ingénieur, géomètre…) , et obligation pour les autorités civiles, policières et militaires d’assister les agents de la DGRAD dans leurs opérations si requis .
- Ordonnance-loi n°010/2012, art. 83-84 : Contrôle sur pièces. La DGRAD peut également exercer un contrôle à distance, depuis ses bureaux, sans déplacement, c’est-à-dire un contrôle sur pièces (desk audit). Dans ce cas, aucun ordre de mission n’est nécessaire. L’administration examine les déclarations, documents et actes transmis par les assujettis pour s’assurer de leur conformité . Elle peut adresser au redevable des demandes écrites de renseignements ou de justificatifs complémentaires sur ses déclarations . L’assujetti dispose de 10 jours pour répondre à ces demandes. À défaut de réponse dans ce délai, la DGRAD applique la procédure de taxation d’office pour établir les droits dus sur base des informations dont elle dispose .
- Ordonnance-loi n°010/2012, art. 85-88 : Clôture du contrôle et redressements. Tout contrôle sur place donne lieu à l’établissement d’une feuille d’observations par l’agent vérificateur, récapitulant les constatations (irrégularités éventuelles) et, le cas échéant, les redressements envisagés (montants de droits supplémentaires estimés). Cette feuille d’observations est discutée contradictoirement avec le redevable : soit elle aboutit à un procès-verbal d’accord (si le redevable accepte les redressements ou s’il n’y a pas d’écart), soit à un PV de désaccord ou de carence (si le redevable ne répond pas) . En cas d’irrégularités constatées, l’administration adresse officiellement à l’assujetti une notification de redressement (par courrier avec accusé de réception), qui reprend les motifs des rectifications et les montants réclamés. Le contribuable dispose d’un délai de 7 jours à compter de la réception pour faire part de ses observations écrites et éventuelles justifications . L’absence de réponse du redevable dans ce délai vaut acquiescement : les redressements sont alors considérés comme acceptés et les droits correspondants deviennent immédiatement exigibles et mis en recouvrement . Si le redevable répond dans les délais, la DGRAD étudie ses arguments : si ceux-ci sont jugés fondés en tout ou en partie, l’administration doit abandonner les redressements injustifiés et en informer l’intéressé par écrit . En revanche, si après examen la DGRAD maintient tout ou partie des redressements, elle le notifie au contribuable par une lettre de confirmation des redressements, l’informant parallèlement de son droit d’introduire une réclamation contentieuse (voie de recours administratif) conformément à la loi . Ainsi, le contribuable qui n’est pas d’accord dispose d’un recours interne pour contester ces impositions (voir Voies de recours).
- Ordonnance-loi n°010/2012, art. 89-93 : Taxation d’office suite au contrôle. Certaines situations de manquement du contribuable lors du contrôle justifient une taxation d’office immédiate par la DGRAD. Sont notamment taxés d’office : les redevables n’ayant pas souscrit les déclarations obligatoires dans les délais (après mise en demeure restée sans effet), ceux qui n’ont pas répondu aux demandes d’éclaircissements dans le cadre du contrôle, ceux qui refusent de présenter leur comptabilité ou dont la comptabilité est jugée irrégulière et non probante, ceux qui s’opposent au contrôle, ou encore les cas de minoration frauduleuse de la base taxable constatée . Dans toutes ces hypothèses, l’administration établit d’office les bases imposables et en adresse la notification de redressement au contribuable, avec indication des modalités de calcul . La taxation d’office ainsi issue d’un contrôle est exécutoire et suit le circuit de recouvrement normal (le contribuable conservant bien sûr la possibilité d’exercer un recours administratif contre cette décision). L’ordonnance-loi précise qu’on ne peut pas procéder à une nouvelle vérification d’un même exercice déjà contrôlé, sauf découverte de fraude avérée ou si le contrôle précédent était limité (portant sur une taxe ou une période partielle) .
- Ordonnance-loi n°010/2012, art. 94-101 : Droit de communication et secret professionnel. Pour mener à bien ses contrôles, la DGRAD bénéficie d’un droit de communication lui permettant d’obtenir toute information ou document utile détenu par des tiers, sans que le secret professionnel puisse lui être opposé . Sont assujettis à ce droit de communication : toutes les personnes physiques ou morales de statut commercial (commerçants, industriels, artisans), les administrations publiques (y compris les autres régies financières comme les Impôts, Douanes, etc.), les officiers publics (notaires, greffiers…), les cours et tribunaux, les organismes de sécurité sociale, les banques et établissements financiers, les ONG, ainsi que les provinces et entités décentralisées . En pratique, sur simple demande écrite du Directeur général (ou directeur provincial) de la DGRAD, ces entités doivent communiquer les renseignements ou documents demandés. Même sans demande de la DGRAD, les autorités judiciaires doivent spontanément informer la DGRAD de tout fait de fraude fiscale non fiscale dont elles auraient connaissance dans le cadre d’une procédure. Le droit de communication s’exerce de préférence sur place, mais les agents DGRAD peuvent aussi prendre copie des documents utiles. Par ailleurs, les agents de la DGRAD sont astreints au secret professionnel et ne peuvent divulguer les informations recueillies , sauf envers les autorités de contrôle et judiciaires ou d’autres administrations fiscales dans le cadre de la loi (échanges entre régies financières, brigade antifraude, etc.) .
- Ordonnance-loi n°010/2012, art. 102-104 : Droit d’enquête. Les inspecteurs de la DGRAD en mission d’enquête (habilités en tant qu’officiers de police judiciaire) peuvent procéder à des investigations approfondies : se faire présenter toutes pièces, documents, registres comptables liés aux matières contrôlées, constater sur place les éléments matériels d’exploitation , et même vérifier les documents douaniers pour s’assurer du paiement des droits non fiscaux à l’import/export. Les résultats de l’enquête font l’objet d’un procès-verbal consignant les infractions éventuelles, signé par les inspecteurs et par l’assujetti (ou mention du refus de signer) . Ce PV d’enquête donnera lieu, s’il y a matière, à une notification de redressement comme pour un contrôle classique .
Procédure applicable
La DGRAD exerce un contrôle permanent afin d’assurer la sincérité et l’exhaustivité des recettes dues à l’État. Ce contrôle s’opère de deux manières : sur place (vérification chez le redevable) et sur pièces (vérification à distance des déclarations et documents fournis).
Contrôle sur place : La DGRAD planifie des missions de contrôle dans les entreprises ou auprès des redevables identifiés. Le redevable est informé préalablement par un avis de contrôle (ordre de mission) précisant la date de début des opérations, l’identité des vérificateurs et l’étendue du contrôle (les taxes ou périodes concernées). Le contrôle se déroule généralement dans les locaux de l’entreprise pendant les horaires de travail . Toutefois, si l’entreprise en fait la demande pour des raisons valables (locaux inappropriés, etc.), le contrôle peut être transféré dans les bureaux de la DGRAD ou du comptable/conseil de l’entreprise, moyennant accord . Le redevable a la possibilité de demander un report de la première date d’intervention en cas de contrainte majeure ; il doit le faire par écrit dans les 5 jours suivant la réception de l’avis de contrôle, en motivant sa demande. L’absence de réponse de la DGRAD sous 5 jours vaut acceptation tacite du report . Une fois le contrôle entamé, les agents vérificateurs examinent la comptabilité, les factures, les registres et tout document utile pour vérifier que les déclarations effectuées et les paiements réalisés étaient corrects. Si l’ordre de mission ne limite pas le périmètre, les agents peuvent contrôler tous les droits et taxes dus sur les exercices non prescrits, c’est-à-dire l’année courante et les 4 années précédentes . La DGRAD ne peut normalement pas remonter au-delà de ces 4 ans (sauf en cas de fraude avérée où des poursuites pénales sont engagées, ce qui peut rouvrir des exercices plus anciens). Si au cours du contrôle, les agents constatent la nécessité d’inclure une taxe ou une période non initialement prévue, ils feront émettre un ordre de mission complémentaire pour élargir le contrôle en respectant les formes légales . Pendant la mission, la DGRAD peut faire appel à des experts agréés ou organismes publics spécialisés si une évaluation technique pointue est requise (par exemple un expert minier pour évaluer une redevance minière) . Les forces de l’ordre sont à disposition pour assister les vérificateurs en cas d’entrave ou de nécessité d’accéder à certains sites, garantissant ainsi le bon déroulement des opérations .
Le contrôle sur place se termine par une réunion de clôture au cours de laquelle les vérificateurs présentent au redevable une feuille d’observations. Ce document liste les éventuelles infractions relevées : omissions de déclaration, bases sous-estimées, erreurs de calcul en défaveur du Trésor, etc., ainsi que les montants de redressement correspondants (droits éludés et pénalités associées). Le redevable est invité à discuter ces observations lors d’un débat contradictoire. Deux cas peuvent se présenter : (1) Accord – le redevable reconnaît les faits et accepte tout ou partie des redressements proposés, ou aucun écart n’a été constaté ; un procès-verbal d’accord peut alors être signé. (2) Désaccord – le redevable conteste les redressements; les points de divergence sont consignés dans un PV de désaccord, ou si le redevable ne formule pas de réponse dans le temps imparti, un PV de carence est établi . Dans tous les cas, l’administration formalise ses conclusions par une notification de redressement écrite envoyée à l’assujetti. Cette notification détaille, pour chaque point contrôlé, les redressements envisagés, leur fondement (texte légal) et leur calcul . Le redevable dispose légalement de 7 jours pour répondre à cette notification et faire valoir ses arguments ou fournir les justificatifs manquants . Si dans ce délai il ne répond pas, son silence vaut acceptation tacite : la DGRAD considérera les redressements comme définitifs et pourra immédiatement émettre les titres de perception correspondants pour recouvrer les montants dus . En revanche, si le redevable envoie des observations, la DGRAD va les examiner attentivement. Elle peut alors décider de réduire ou d’annuler certains redressements si les justifications apportées sont jugées fondées. Dans ce cas, elle en informe le redevable par lettre, en abandonnant les impositions indues . Si au contraire elle maintient tout ou partie des redressements, elle adresse une lettre de réponse au contribuable confirmant les montants maintenus et lui rappelle qu’il a la possibilité d’introduire une réclamation (recours administratif) s’il conteste cette décision . À partir de ce moment, le dossier de contrôle est clos du point de vue de la vérification, et il bascule, s’il y a contestation, dans la phase de contentieux (voir Voies de recours).
Contrôle sur pièces : Parallèlement aux contrôles sur place, la DGRAD mène des vérifications à distance sur la base des documents transmis par les redevables. Par exemple, les déclarations périodiques d’une redevance ou les rapports d’activité fournis peuvent être analysés par les agents au centre d’ordonnancement. L’administration peut alors détecter des incohérences ou des informations manquantes. Dans ce cadre, la DGRAD envoie des demandes d’éclaircissements par courrier aux contribuables concernés, pour qu’ils fournissent des justificatifs ou explications sur tel ou tel point de leur déclaration . Le contribuable doit répondre dans un délai de 10 jours avec les éléments probants requis. Si la réponse est satisfaisante, le contrôle sur pièces est clôturé sans suite. Mais si le contribuable ne répond pas du tout, ou fournit des réponses jugées insuffisantes, la DGRAD peut procéder à une taxation d’office des éléments en cause . Par exemple, une entreprise qui n’envoie pas le détail demandé de son chiffre d’affaires soumis à une redevance pourrait se voir appliquer d’office une base d’imposition estimée. La notification de redressement issue du contrôle sur pièces mentionnera que faute de réponse dans les délais, l’imposition est fixée unilatéralement (avec référence à la mise en demeure restée sans effet). Le contribuable conserve bien sûr la possibilité de déposer une réclamation ultérieurement, mais en attendant, la somme est exigible.
Droit de communication et d’enquête : Pour alimenter ses contrôles, la DGRAD a le pouvoir légal de recueillir des informations auprès de divers acteurs. Grâce au droit de communication, elle peut demander aux banques, aux administrations publiques, aux organismes sociaux, aux entreprises ou à d’autres tiers de lui transmettre des documents ou données concernant un redevable (par exemple ses relevés de transactions, ses déclarations à d’autres organismes, etc.) . Ce droit s’exerce par simple lettre du Directeur général de la DGRAD, éventuellement précédée d’un avis de passage des agents, et aucun secret professionnel (hormis le secret avocat-client éventuellement) ne peut lui être opposé. Les entités sollicitées ont l’obligation légale de coopérer. En outre, les tribunaux eux-mêmes doivent, sans attendre de réquisition, informer la DGRAD de tout élément porté à leur connaissance qui révélerait une fraude ou une tentative de soustraction à l’impôt non fiscal. D’une façon générale, tout document ou renseignement obtenu par un agent de la DGRAD dans l’exercice de ses fonctions peut être utilisé pour établir les droits dus par un assujetti . En contrepartie de ces larges pouvoirs, les agents de la DGRAD sont tenus au secret professionnel absolu vis-à-vis des tiers . Ils ne peuvent communiquer les informations recueillies qu’aux autorités habilitées (autres services fiscaux, instances de contrôle de l’État, justice) agissant dans le cadre de leurs fonctions .
La DGRAD dispose aussi d’une Brigade d’enquêtes composée d’inspecteurs possédant des attributions d’officiers de police judiciaire (OPJ) en matière fiscale. Ces inspecteurs peuvent mener de véritables enquêtes de terrain en vue de déceler des fraudes complexes ou des activités non déclarées. Munis d’un ordre de mission, ils peuvent se présenter chez un redevable ou dans tout lieu utile et exiger la présentation de la comptabilité matière, des registres de droits constatés, et de tout document ayant servi à la liquidation des droits . Ils constatent les éventuelles infractions dans un procès-verbal d’enquête détaillé, signé d’eux et du redevable (avec mention d’un refus éventuel de signer) . Ce PV peut servir de base à des poursuites judiciaires si des délits sont caractérisés, et il donne lieu le cas échéant à des notifications de redressement fiscales tout comme un contrôle classique . Notons enfin que l’ordonnance-loi interdit la multiplication des contrôles pour harceler un contribuable : sauf cas de fraude nouvellement découverte, la DGRAD ne peut pas revisiter un même impôt sur une période déjà vérifiée, à moins que le contrôle initial n’ait porté que sur une partie des obligations (par exemple, on a contrôlé uniquement la redevance administrative sans contrôler la redevance domaniale due par le même contribuable) .